中央农村工作会议系列解读⑪破除城乡要素流动壁垒 促进优质要素流向农村******

　　作者：陈羽 、陈珏颖、刘合光 中国农业科学院农业经济与发展研究所

　　2022年中央农村工作会议强调，要破除妨碍城乡要素平等交换 、双向流动 的制度壁垒，促进发展要素 、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构 。破除城乡二元结构应当以破除阻碍城乡要素流动壁垒为导向，坚持市场化取向和农业农村优先发展原则，改变农村资源单向流出 的局面 ，让城市优势资源不断投入农村建设事业 ，激发农村要素活力 ，为农业农村发展注入新动能，加快农业强国建设步伐。

　　新时期，破除城乡要素流动壁垒就是要通过一系列改革举措 ，打通城乡之间要素流通障碍 ，将城市优势资源与农村特色资源相互结合，提高要素利用效率 ，提升农业产业化水平，促进农业农村 的全面发展。

　　大力破除城乡要素流动 的壁垒

　　要通过破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒 ，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金 、产业、信息汇聚 的良性循环 ，为乡村振兴注入新动能 。

　　破除不平等的壁垒 ，首先要化解农村要素收益低的问题 ，让城乡要素充分平等交换 。一要建立城市人才入乡激励机制和农业转移人口市民化机制，促进人力资源的城乡双向流动。二要建立城乡统一 的建设用地市场，让农村建设用地同等入市，同权同价 ，让农村在土地要素交换中获得同等 的收益 ，有更多的积累用于支持农村发展 。三要通过农村产业和各项农村建设事业的发展，促进农村扩大对资金 的需求 ，并以充足 的回报率遏制城市虹吸农村资金 的不利现象。

　　千方百计促进要素和服务下乡

　　农业农村优先发展 ， 是党和国家实施乡村振兴战略的重要原则 。“国强必先农强 ，农强才能国强” ，在促进要素双向流动上 ，必须着力 的战略方向 是农业农村优先 。

　　一要增强促进要素和服务下乡的利益吸引力。要素和服务下乡首要驱动力 是利益吸引 。利益有三重 。第一重是产业利润 ，各类促进乡村繁荣县域发展的产业 ，可以产生丰厚的利润空间，将吸引各类资本下乡竞争 ，从而驱动要素和服务在农村聚集 。第二重是政策特许利益 。包括激励性、特许性政策和减免性政策 。制定财政奖补等激励政策 ，吸引各类人才返乡入乡创业。一定地域产业发展可以在特定培育期间给以特殊授权，占有特许权的企业将获得丰厚政策红利 。为促进服务和要素向农村流动，政策还可以在税收减免 、扶持性金融的加持下让参与企业获得充分的利益空间。第三重是保障利益。公共产品是居民和企业 的生存发展的基础保障，有公共产品的支持，居民和企业从事涉农事业将无后顾之忧。要着力破除户籍、土地、资本 、公共服务等体制机制弊端 ，加大财政支持农业农村力度 ，重点推进城乡教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务一体化建设 ，促进人才和企业携带先进生产要素扎根农村 ，让农村经济社会发展迸发更大活力。

　　二要建立服务和要素下乡的导引机制。在西方 ，经济发展有两只手在起作用，一只 是市场自由竞争的无形之手，另一只是小政府 的“调控”之手。在中国，市场－政府框架之间还有党组织的介入 。政府和党在中国改革开放以来凭借“先见之眼”发挥了“导引之手”和“托举之手”的功能领导中国经济社会赢得长期 的火红发展 。导引服务和要素下乡 ，同样离不开政府 的调控之手和党组织的“组织之手” 。导引有三个方式。其一 是利益导引，在上节已经阐述 。其二 是信息导引。政府政策和党的政策给予明确发展信号，让民众和企业知道发展方向所在，知道服务和要素的聚集之所 ，人才和企业听信号携带技术和服务下乡共享振兴红利。核心 是政策信号要明确，产业发展的预期要清晰。其三是组织导引 。中国 的经济社会发展 是有序有组织 的发展 。促进要素和服务下乡也要发挥党和政府 的组织导引功能 。要发挥五级书记抓乡村振兴的组织优势，以组织的力量有序导引服务和要素下乡 。以党支部书记领办合作社 ，以组织的力量推动乡村“飞地”经济的发展，是克服要素流动与聚集矛盾 的重要组织导引。

　　率先在县域破除城乡二元结构

　　郡县治 ，天下安 ；郡县富 ，天下足。在空间范围上，率先推动县域 的城乡融合发展改革 是富有历史智慧 的决策。把县域作为推动城乡融合 的突破口，率先破除县域范围内的城乡二元结构，具有重大理论意义和实践价值，而且这种改革更具稳定性和可操作性。

　　破除城乡二元结构，畅通城乡要素平等交换、双向流动，重在坚持推进农业农村优先发展 的改革 ，在城乡规划布局、要素配置 、产业发展 、设施建设 、公共服务、环境保护、社会治理等方面构建起城乡互联和协调发展的体制机制 ，不断消弭城乡发展在以上七个方面的差距，实现城乡二元向融合一体迈进。

　　第一要推进县域规划一体化 ，以明确的时间表 、路线图破除县域内 的二元结构，实现城乡一体的发展。第二要解除对要素在县域内 的流动限制壁垒 ，促进要素和服务在县域范围内 的优化配置 、城乡互联和协同发展。第三要优化城乡产业融合发展，将工业和农业 、县城和乡村作为一个整体统筹谋划 ，在县域内实现产业链条优化，实现可持续 的产业兴旺 。第四要依托一体化规划引导县城基础设施向乡村延伸覆盖，推动形成县乡村功能衔接互补的发展格局，将基础设施建设重点放在乡村。第五要推动县城公共服务向乡村延伸 ，加快推进公共服务下乡进村，进一步完善农村卫生、养老 、教育等涉及农民贴身利益的公共服务条件，实现城乡基本公共服务均等化。第六要统筹城乡环境治理 ，坚持可持续发展原则 ，不断优化美化县域内环境，重点补齐农村环境治理短板 。第七在县域统筹提升农村社会管理高效化水平，自治法治德治相结合，引入网格化、大数据等现代化管理手段 ，加强基层党组织建设并发挥党组织 的作用 ，引领县域社会治理格局不断优化 。

　　在县域内破除二元结构 、促进城乡要素双向流动、实现城乡融合发展的最终目标是实现城乡发展等值化 ，城乡居民生活水平一致化 ，让农民和市民没有身份上和生活质量上 的明显差异，切实提升包括农民在内 的全体居民获得感 、幸福感、安全感 。

　　（本文为国家社科基金重点项目“健全城乡融合发展机制研究”（项目编号：21AZD035） 的阶段性成果）

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